《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求,要大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類,健全行政執法和刑事司法銜接機制,堅決排除對執法活動的干預等。
  對此,記者採訪了法學專家,解讀如何在法治軌道上完善執法程序,推進綜合執法,嚴格執法責任,建立權威高效的依法行政體制。
  京華時報記者袁國禮京華時報製圖何將
  原文
  根據不同層級政府的事權和職能,按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則,合理配置執法力量。
  解讀
  整合執法職能杜絕“三不管”
  中國人民大學法學院教授劉俊海表示,目前雖然政府部門林立,但還是存在監管盲區、監管漏洞,以及監管懈怠的現狀。不同的政府部門各管一段,但有的主體滲透在不同的領域,導致存在“三不管”的情況。目前執法體制存在問題,而且存在執法不規範、不文明,選擇性執法等現象,容易挫傷個人、企業對法治的信仰。縱容這種行為,更會損害人們的利益。要改變這種情況,需要政府各部門進行資源整合,整合機構,大膽推進機構改革。在機構沒有整合的情況下,可先行推行執法職能的整合。
  原文
  推進綜合執法,大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類,重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法,有條件的領域可以推行跨部門綜合執法。
  解讀
  保證專業化整合行政處罰權
  劉俊海表示,以前強調各部門分工,卻忽視了部門執法的監管效能。劉俊海舉了一個例子,一個產品質量出了問題,在廠內歸質監部門管理,出了工廠大門就歸工商部門管,這種分工不具有科學性,應該推行綜合執法,質監也可以到市場執法,工商也可以進工廠執法。劉俊海表示,此次《決定》將“工商質監”、“文化旅游”、“資源環境”放在一起,而不是分開提,代表著部門之間整合的方向。
  城市管理學者、專家羅亞蒙則表示,推行綜合執法的目的主要就是兩個,一是節省行政成本,二是提高執法效能。他也舉了一個例子,比如一個藥品公司把幾噸的過期藥品傾倒在河邊,單是城管部門,只能以亂倒垃圾處理,但如果藥品公司不處理城管也沒有辦法。如果有了囊括多部門的綜合執法機構,食藥部門可以處理,如果不接受處理,可以吊銷證照;也可以按照環保法規來處理,如果不接受處理,也可以吊銷證照。這就可以防止不同的部門之間進行扯皮,防止互相推諉,能很快地解決問題。
  但羅亞蒙表示,這種綜合執法應該是行政處罰權的整合,而不是行政部門的整合,這種綜合執法不能忽略執法專業化問題。在綜合執法隊伍中,來自交通部門的執法人員負責交通執法,來自環保部門的負責環保執法,這樣就能保證執法的專業化。
  原文
  完善市縣兩級政府行政執法管理,加強統一領導和協調。理順行政強制執行體制。理順城管執法體制,加強城市管理綜合執法機構建設,提高執法和服務水平。
  嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度,未經執法資格考試合格,不得授予執法資格,不得從事執法活動。
  嚴格執行罰繳分離和收支兩條線管理制度,嚴禁收費罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。
  解讀
  集各部門力量統一執法行動
  羅亞蒙表示,目前有不少地方已經在試點城市管理綜合執法,他對南方和北方的兩個城市的試點情況進行過考查。兩個城市都是以城管為基礎,將工商、食藥、環保、農業、海洋、交通等部門的執法力量整合到一起,這樣執法力量相對集中,可以統一行動。
  但兩個城市又有所不同。北方城市是將其他部門的執法人員整合到城管執法部門上班,接受統一指揮,統一調度,統一考核,但又有所分工,來自交通部門的人主要負責交通執法,來自環保部門的人主要負責環保執法。但這些人員仍然隸屬於原來的政府部門。
  南方城市的做法則是將各個部門的執法人員整合為一個城管綜合執法部門,除了公安局,其他行政執法部門基本全部集中起來,而且隸屬於城管綜合執法局,下轄4個分隊,分別是國土分隊、環保分隊等。
  對於兩個模式,羅亞蒙表示,不管哪種模式,都是以城管為主導,整合其他執法部門的執法人員。但羅亞蒙認為,北方城市不改變隸屬關係的做法似乎更好。因為這些執法人員在執法時由城管部門統一調度,但還在原來的單位學習,能保證執法專業化。
  解讀
  需要頂層管理規範城管執法
  羅亞蒙指出,現行城管體制最大的問題是缺少城市綜合管理法,沒有一部城市管理的“大法”。羅亞蒙還指出,城管執法缺少頂層管理也是一個問題。他透露,國務院成立一個新的城市綜合執法局的可能性雖然不大,但可以在現有的部門加掛一塊牌子,由現有的國務院法制辦或者其他部門,對全國的城管執法進行統一指導。羅亞蒙表示,目前各地城管部門都是各自為政,如果成立了國家層面的城管綜合執法局,就能讓城管執法比現在更規範。
  對於城管執法,劉俊海則表示,城管執法已經到了不改革不行的地步,城管什麼都管,但由於管理體制存在很大漏洞,體制不順,會出現很多問題。城管部門不能什麼都管,各部門應該各司其職。城管的執法方式應該更公平、透明和文明,減少暴力。他認為,城管綜合執法機構更應該強調服務,提高服務水平。
  原文
  健全行政執法和刑事司法銜接機制,完善案件移送標準和程序,建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度,堅決剋服有案不移、有案難移、以罰代刑現象,實現行政處罰和刑事處罰無縫對接。
  解讀
  案件信息共享避免以罰代刑
  劉俊海指出,目前的行政、刑事司法銜接機制,容易浪費時間和精力。比如證監會進行行政調查,調查了一個月,發現有人涉嫌刑事犯罪,然後移交給公安部門。由於行政和刑事的調查程序不一樣,公安部門需要重新進行調查,如此一來又浪費了一個月。
  此外,一些政府部門被企業買通,就會存在不願意移交的問題。其他問題還包括移送程序慢、移送後不接等。如果能建立信息共享、案情通報、案件移送等一系列制度,對一個案件,政府部門在進行行政調查時,警方就可以提前介入,看是否存在刑事犯罪。或者有了信息共享,也可以避免政府部門不移送或警方不接案件的情況,實現行政處罰和刑事處罰的無縫對接,避免以罰代刑,該坐牢的罰款了事等各種不規範的情況。
  原文
  堅持嚴格規範公正明執文法。依法懲處各類違法行為,加大關係群眾切身利益的重點領域執法力度。
  完善執法程序,建立執法全過程記錄製度。明確具體操作流程,重點規範行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執法行為。嚴格執行重大執法決定法制審核制度。
  建立健全行政裁量權基準制度,細化、量化行政裁量標準,規範裁量範圍、種類、幅度。加強行政執法信息化建設和信息共享,提高執法效率和規範化水平。
  全面落實行政執法責任制,嚴格確定不同部門及機構、崗位執法人員執法責任和責任追究機制,加強執法監督,堅決排除對執法活動的干預,防止和剋服地方和部門保護主義,懲治執法腐敗現象。
  解讀
  明確裁量標準避免處罰不公
  劉俊海告訴記者,目前打招呼、干預辦案的情況很多,不但有上級部門的干預,還有部門自己的裁量權問題。像有的法律規定,可以罰款1萬元以上5萬元以下,關係戶就罰1萬,得罪過自己的就罰5萬。這是因為目前的行政裁量標準不具體,像這種“情節嚴重”定性類的很多,但定量的不多,有些裁量權要麼沒有,要麼在範圍、種類、幅度方面都很模糊。
  劉俊海指出,應該建立一個案件信息共享制度,案件信息可以公開,同樣的處罰,要說明罰100元和罰1000元的原因。此外,也要加大追究干預案件的處罰力度。
  □專家觀點
  “目前執法體制存在問題,而且存在執法不規範、不文明,選擇性執法等現象,容易挫傷個人、企業對法治的信仰。縱容這種行為,更會損害人們的利益。
  綜合執法應該是行政處罰權的整合,而不是行政部門的整合,這種綜合執法不能忽略執法專業化問題。
  城管執法已經到了不改革不行的地步,城管什麼都管,但由於管理體制存在很大漏洞,體制不順,會出現很多問題。城管部門不能什麼都管,各部門應該各司其職。城管的執法方式應該更公平、透明和文明,減少暴力。
  有了信息共享,也可以避免政府部門不移送或警方不接案件的情況,實現行政處罰和刑事處罰的無縫對接,避免以罰代刑,該坐牢的罰款了事等各種不規範的情況。
  打招呼、干預辦案的情況很多,不但有上級部門的干預,還有部門自己的裁量權問題。像有的法律規定,可以罰款1萬元以上5萬元以下,關係戶就罰1萬,得罪過自己的就罰5萬。”
(原標題:整合執法職能 杜絕“三不管”)
(編輯:SN182)
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